這位曾連任第十屆、第十一屆、第十二屆全國人大代表的女法學家，現在是第十三屆全國政協委員。不過，無論有幾重身份，對呂忠梅來說，“環保人”的定位始終不會變。此次上會，她帶來了四份環保提案。
呂忠梅 法制日報記者 居楊 攝
3月2日傍晚，忙碌一天的全國政協機關漸漸安靜下來。
剛從人民大會堂參加完政協大會籌備工作的呂忠梅，回到位于機關的辦公室，沒來得及喝一口水，便對記者說：“我們開始吧，8點還有會。”
這位曾連任第十屆、第十一屆、第十二屆全國人大代表的女法學家，現在是第十三屆全國政協委員。不過，無論有幾重身份，對呂忠梅來說，“環保人”的定位始終不會變。
今年她會帶來怎樣的提案?在一個多小時的采訪中，呂忠梅娓娓道來。
完善環境與健康風險管理體制機制
環境與健康管理是近年來公眾關注度較高的話題。呂忠梅今年繼續針對完善國家環境與健康風險管理體制機制向全國政協提出提案。
“一方面，環境污染導致的人群健康損害已經成為中國的現實威脅;另一方面，由于缺乏法律規制，環境與健康風險管理還處于部門分隔、缺位較多狀態。”在呂忠梅看來，解決環境與健康問題，必須從改革管理體制、理順管理職能方面尋求突破。
事實上，我國已經對開展環境與健康工作制定了相關政策和法律：2007年當時的衛生部、環保總局等十八個部委聯合發布《國家環境與健康行動計劃(2007-2015》，建立了環境與健康管理由衛生、環保兩個部門共同牽頭的體制;2014年《環境保護法修訂案》第39條首次規定了環境與健康監測、調查和風險評估制度;2016年8月25日，中共中央政治局審議通過的《“健康中國2030”規劃綱要》，明確提出將建設健康環境作為建設健康中國的一項重要內容，其中一項重點工作是要建立健全環境與健康監測、調查和風險評估制度;今年1月，環保部印發《國家環境保護環境與健康工作辦法(試行)》，對環保部門開展環境健康風險的監測、調查、評估、防控等作出規定。
“環保部的這個試行辦法意義重大，首次對環保法的原則性規定進行了細化，使環境與健康風險管理制度程序化、可操作。但這只是一個環保部的規范性文件，效力層級低，不能真正解決目前存在的體制機制問題。”呂忠梅直言，環境保護部門與衛生計生等部門的職能分工與協作模式也沒有明確規定，“爭權諉責”的問題突出。
根據《國家環境與健康行動計劃(2007-2015)》，國家環境與健康工作領導小組分別由國家衛計委和環保部的主管副部長為組長，領導小組辦公室也分別設在國家衛計委和環保部。
在呂忠梅看來，這種雙牽頭安排實際上是“有牽頭、無統籌”。事實上，領導小組自成立以來，沒有開展過實質性工作，協調機制也形同虛設，不能有效應對日益突出的環境與健康問題。
“為此，我多年提出議案、建議，希望建立國家環境與健康工作領導小組，使其成為國務院環境與健康工作的議事協調機構。”呂忠梅說。
建立完善的環境與健康制度，需要有法律依據。呂忠梅多年來持續推進“環境與健康法”的研究與立法工作，她和研究團隊的成員提出了《環境與健康法(專家建議稿)》，對我國的環境與健康法律制度進行了系統設計。
盡快實現生態損害賠償制度法律化
呂忠梅所提的第二個提案與生態環境損害賠償有關。
近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)，要求自2018年1月1日起，在全國試行生態環境損害賠償制度。呂忠梅認為：這項改革，意味著我國將形成生態環境保護的國益訴訟、公益訴訟、私益訴訟并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機制。
“在這個方案出臺之前，2015年就發布了生態環境損害賠償的試點文件，有7個省在2016年開始了試點。但在跟蹤試點工作的過程中，我們發現了一些法律問題，核心是生態環境損害賠償責任的法律屬性，生態環境損害賠償責任是民事責任嗎?生態環境損害賠償訴訟是公益訴訟嗎?”呂忠梅認為，如果法律屬性問題不解決，《方案》的施行尤其是訴訟制度的建立，會因缺乏法律依據而造成混亂。
呂忠梅舉例說，前不久看到山東首例省政府提起的生態環境損害賠償案件，省政府委托省環保廳作為該生態環境損害賠償訴訟原告人提起的是民事公益訴訟。
“有的由地方社會組織和政府作為共同被告提起生態環境損害賠償訴訟;有的地方，是社會組織已經提起過公益訴訟，政府又提起生態環境損害賠償訴訟。這表明大家對生態環境損害賠償責任的性質認識是混亂的，環保法規定的公益訴訟，是授權檢察機關、社會組織代表社會公共利益提起的訴訟;試點方案規定的生態環境損害賠償訴訟是授權地方政府代表國家自然資源所有權人提起的訴訟，兩種訴訟是有區別的。”呂忠梅認為，沒有從法律上厘清“生態損害賠償責任”的概念，明確責任性質是造成這種現象的主要原因。
呂忠梅建議，在2018年制定的土壤污染防治法中建立生態環境損害賠償制度，“一方面這部法律已經列入了全國人大常委會的2018年立法計劃，正在制定中;另一方面，《方案》所列舉的適用生態環境損害賠償的情形，大多與土地利用有關。”在土壤污染防治法中建立這一制度后，司法機關可以據此制定司法解釋，盡快推進這項重大改革措施“落地”。
“生態損害賠償訴訟是一種國家利益訴訟，而非一般的公益訴訟。生態環境損害賠償權利人是省級人民政府及其地市級人民政府，生態損害賠償訴訟不同于由法律授權人民檢察院、環保團體提起的公益訴訟，是代表國家以所有權人身份提起的國家利益訴訟，也應建立與公益訴訟既相銜接，又有區別的訴訟制度。”呂忠梅談道。
促進社會組織在公益訴訟中更好地發揮作用
目前，根據法律規定，具有提起環境公益訴訟原告資格的主體主要有社會組織、檢察機關等。
我國首部記錄環境公益訴訟個案進程的報告《環境公益訴訟觀察報告(2015年卷)》顯示，2015年符合相關規定的具備環境公益訴訟主體資格的社會組織有700多家，但當年全國只有9家社會組織提起訴訟。
“一方面是因為法律對主體資格仍有比較嚴格的限制，另一方面，也說明社會組織提起環境公益訴訟的能力尚需提高。”呂忠梅說，根據2017年的調查，社會組織提起環境公益訴訟數量在下降，檢察機關提起的公益訴訟數量大幅度上升。
2015年，全國人大常委會授權最高人民檢察院在全國13個地區開展提起公益訴訟試點。
相關數據統計顯示，自2015年7月1日至2017年6月30日試點結束，全國法院共受理檢察機關提起的公益訴訟案件1126件，審結938件。
2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，檢察機關提起公益訴訟被正式寫入行政訴訟法、民事訴訟法。3月2日，兩高發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對訴前程序等作出細化規定。
“在檢察機關重視公益訴訟、行政機關關注國益訴訟的情況下，如何激活社會組織，更好實現社會組織提起公益訴訟的制度功能，充分發揮社會公眾參與環境保護的積極性，值得高度重視。”呂忠梅舉例談道，在環境公益訴訟的范圍上還有擴大空間，目前海洋環境保護法只規定了國家代表訴訟，社會組織提起海洋環境的公益訴訟應該得到支持，這就需要有制度性安排。
在呂忠梅看來，環保組織的能力建設至關重要，目前環保組織的發展現狀難以支撐資金成本較高、專業素質要求高、調動資源能力強的公益訴訟，“環境公益訴訟專業性強，調查取證既需要環保知識，更需要法律知識，環保組織在這方面人才也相對較少”。另外，財力不足、基礎建設薄弱，也是制約環保組織提起公益訴訟的重要因素。
設立基金是解決環境公益訴訟能力不足的有效方式。呂忠梅介紹，目前已有環保組織設立專項資金用于支持環境公益訴訟活動，但經費有限，難以承擔支持環境公益訴訟的重任。她建議政府建立專門的環境保護基金，將公益訴訟司法裁判經費納入統一管理，明確對社會組織的支持方式;同時，鼓勵成立社會基金，通過多種渠道募集環境公益訴訟經費，加強社會組織能力建設。
建設“活水城市”
除了環保法治提案外，呂忠梅還提出了建設“活水城市”的建議。她認為，對于城市雨水的利用，應該以雨水為基礎，與現有水系打通，讓雨水“流得動、存得住、回得來”。
隨著我國經濟社會的快速發展，特別是改革開放以來，城市建設和城市化的快速發展，水資源已成為制約我國經濟社會發展的重要因素之一，經濟社會、城市發展與自然災害之間的矛盾凸現。
“雨水作為自然界的水資源，具有處理成本低，處理方法簡單等優點，把收集的雨水循環起來，收集的雨水得到充分利用，城市有了新的活力和生機，水體‘活’了，城市也‘活’了。”呂忠梅說。
“但我國的雨水收集利用率僅為20%左右。”呂忠梅接著說，水體在循環過程可以增加水體溶解氧含量，達到氣相(空氣)與液相(水體)的溶解氧平衡，有利于改善大氣質量和局部的生態環境，“為解決城市遭遇下雨時‘水漫金山’，雨后缺水，河道河渠干涸的困境，建立城市水體的循環體系，讓包括城市雨水在內的水流動起來，逐步實現雨水‘流得動、存得住、回得來’的水循環體系，對于城市的可持續發展具有重要意義”。
呂忠梅指出，這種城市水資源循環過程也是構建“活水城市”的重要內容：“‘活水城市’的概念是科學的、可持續發展的，它體現了城市環境文化，有利于城市水資源的科學利用和綠色低碳城市建設，是解決水資源短缺的有效手段之一，也為改善城市水體和大氣質量提供有益的啟示。”
“不能用違背生態規律的辦法保護生態環境。”呂忠梅反復強調。
呂忠梅 法制日報記者 居楊 攝
3月2日傍晚，忙碌一天的全國政協機關漸漸安靜下來。
剛從人民大會堂參加完政協大會籌備工作的呂忠梅，回到位于機關的辦公室，沒來得及喝一口水，便對記者說：“我們開始吧，8點還有會。”
這位曾連任第十屆、第十一屆、第十二屆全國人大代表的女法學家，現在是第十三屆全國政協委員。不過，無論有幾重身份，對呂忠梅來說，“環保人”的定位始終不會變。
今年她會帶來怎樣的提案?在一個多小時的采訪中，呂忠梅娓娓道來。
完善環境與健康風險管理體制機制
環境與健康管理是近年來公眾關注度較高的話題。呂忠梅今年繼續針對完善國家環境與健康風險管理體制機制向全國政協提出提案。
“一方面，環境污染導致的人群健康損害已經成為中國的現實威脅;另一方面，由于缺乏法律規制，環境與健康風險管理還處于部門分隔、缺位較多狀態。”在呂忠梅看來，解決環境與健康問題，必須從改革管理體制、理順管理職能方面尋求突破。
事實上，我國已經對開展環境與健康工作制定了相關政策和法律：2007年當時的衛生部、環保總局等十八個部委聯合發布《國家環境與健康行動計劃(2007-2015》，建立了環境與健康管理由衛生、環保兩個部門共同牽頭的體制;2014年《環境保護法修訂案》第39條首次規定了環境與健康監測、調查和風險評估制度;2016年8月25日，中共中央政治局審議通過的《“健康中國2030”規劃綱要》，明確提出將建設健康環境作為建設健康中國的一項重要內容，其中一項重點工作是要建立健全環境與健康監測、調查和風險評估制度;今年1月，環保部印發《國家環境保護環境與健康工作辦法(試行)》，對環保部門開展環境健康風險的監測、調查、評估、防控等作出規定。
“環保部的這個試行辦法意義重大，首次對環保法的原則性規定進行了細化，使環境與健康風險管理制度程序化、可操作。但這只是一個環保部的規范性文件，效力層級低，不能真正解決目前存在的體制機制問題。”呂忠梅直言，環境保護部門與衛生計生等部門的職能分工與協作模式也沒有明確規定，“爭權諉責”的問題突出。
根據《國家環境與健康行動計劃(2007-2015)》，國家環境與健康工作領導小組分別由國家衛計委和環保部的主管副部長為組長，領導小組辦公室也分別設在國家衛計委和環保部。
在呂忠梅看來，這種雙牽頭安排實際上是“有牽頭、無統籌”。事實上，領導小組自成立以來，沒有開展過實質性工作，協調機制也形同虛設，不能有效應對日益突出的環境與健康問題。
“為此，我多年提出議案、建議，希望建立國家環境與健康工作領導小組，使其成為國務院環境與健康工作的議事協調機構。”呂忠梅說。
建立完善的環境與健康制度，需要有法律依據。呂忠梅多年來持續推進“環境與健康法”的研究與立法工作，她和研究團隊的成員提出了《環境與健康法(專家建議稿)》，對我國的環境與健康法律制度進行了系統設計。
盡快實現生態損害賠償制度法律化
呂忠梅所提的第二個提案與生態環境損害賠償有關。
近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)，要求自2018年1月1日起，在全國試行生態環境損害賠償制度。呂忠梅認為：這項改革，意味著我國將形成生態環境保護的國益訴訟、公益訴訟、私益訴訟并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機制。
“在這個方案出臺之前，2015年就發布了生態環境損害賠償的試點文件，有7個省在2016年開始了試點。但在跟蹤試點工作的過程中，我們發現了一些法律問題，核心是生態環境損害賠償責任的法律屬性，生態環境損害賠償責任是民事責任嗎?生態環境損害賠償訴訟是公益訴訟嗎?”呂忠梅認為，如果法律屬性問題不解決，《方案》的施行尤其是訴訟制度的建立，會因缺乏法律依據而造成混亂。
呂忠梅舉例說，前不久看到山東首例省政府提起的生態環境損害賠償案件，省政府委托省環保廳作為該生態環境損害賠償訴訟原告人提起的是民事公益訴訟。
“有的由地方社會組織和政府作為共同被告提起生態環境損害賠償訴訟;有的地方，是社會組織已經提起過公益訴訟，政府又提起生態環境損害賠償訴訟。這表明大家對生態環境損害賠償責任的性質認識是混亂的，環保法規定的公益訴訟，是授權檢察機關、社會組織代表社會公共利益提起的訴訟;試點方案規定的生態環境損害賠償訴訟是授權地方政府代表國家自然資源所有權人提起的訴訟，兩種訴訟是有區別的。”呂忠梅認為，沒有從法律上厘清“生態損害賠償責任”的概念，明確責任性質是造成這種現象的主要原因。
呂忠梅建議，在2018年制定的土壤污染防治法中建立生態環境損害賠償制度，“一方面這部法律已經列入了全國人大常委會的2018年立法計劃，正在制定中;另一方面，《方案》所列舉的適用生態環境損害賠償的情形，大多與土地利用有關。”在土壤污染防治法中建立這一制度后，司法機關可以據此制定司法解釋，盡快推進這項重大改革措施“落地”。
“生態損害賠償訴訟是一種國家利益訴訟，而非一般的公益訴訟。生態環境損害賠償權利人是省級人民政府及其地市級人民政府，生態損害賠償訴訟不同于由法律授權人民檢察院、環保團體提起的公益訴訟，是代表國家以所有權人身份提起的國家利益訴訟，也應建立與公益訴訟既相銜接，又有區別的訴訟制度。”呂忠梅談道。
促進社會組織在公益訴訟中更好地發揮作用
目前，根據法律規定，具有提起環境公益訴訟原告資格的主體主要有社會組織、檢察機關等。
我國首部記錄環境公益訴訟個案進程的報告《環境公益訴訟觀察報告(2015年卷)》顯示，2015年符合相關規定的具備環境公益訴訟主體資格的社會組織有700多家，但當年全國只有9家社會組織提起訴訟。
“一方面是因為法律對主體資格仍有比較嚴格的限制，另一方面，也說明社會組織提起環境公益訴訟的能力尚需提高。”呂忠梅說，根據2017年的調查，社會組織提起環境公益訴訟數量在下降，檢察機關提起的公益訴訟數量大幅度上升。
2015年，全國人大常委會授權最高人民檢察院在全國13個地區開展提起公益訴訟試點。
相關數據統計顯示，自2015年7月1日至2017年6月30日試點結束，全國法院共受理檢察機關提起的公益訴訟案件1126件，審結938件。
2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，檢察機關提起公益訴訟被正式寫入行政訴訟法、民事訴訟法。3月2日，兩高發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對訴前程序等作出細化規定。
“在檢察機關重視公益訴訟、行政機關關注國益訴訟的情況下，如何激活社會組織，更好實現社會組織提起公益訴訟的制度功能，充分發揮社會公眾參與環境保護的積極性，值得高度重視。”呂忠梅舉例談道，在環境公益訴訟的范圍上還有擴大空間，目前海洋環境保護法只規定了國家代表訴訟，社會組織提起海洋環境的公益訴訟應該得到支持，這就需要有制度性安排。
在呂忠梅看來，環保組織的能力建設至關重要，目前環保組織的發展現狀難以支撐資金成本較高、專業素質要求高、調動資源能力強的公益訴訟，“環境公益訴訟專業性強，調查取證既需要環保知識，更需要法律知識，環保組織在這方面人才也相對較少”。另外，財力不足、基礎建設薄弱，也是制約環保組織提起公益訴訟的重要因素。
設立基金是解決環境公益訴訟能力不足的有效方式。呂忠梅介紹，目前已有環保組織設立專項資金用于支持環境公益訴訟活動，但經費有限，難以承擔支持環境公益訴訟的重任。她建議政府建立專門的環境保護基金，將公益訴訟司法裁判經費納入統一管理，明確對社會組織的支持方式;同時，鼓勵成立社會基金，通過多種渠道募集環境公益訴訟經費，加強社會組織能力建設。
建設“活水城市”
除了環保法治提案外，呂忠梅還提出了建設“活水城市”的建議。她認為，對于城市雨水的利用，應該以雨水為基礎，與現有水系打通，讓雨水“流得動、存得住、回得來”。
隨著我國經濟社會的快速發展，特別是改革開放以來，城市建設和城市化的快速發展，水資源已成為制約我國經濟社會發展的重要因素之一，經濟社會、城市發展與自然災害之間的矛盾凸現。
“雨水作為自然界的水資源，具有處理成本低，處理方法簡單等優點，把收集的雨水循環起來，收集的雨水得到充分利用，城市有了新的活力和生機，水體‘活’了，城市也‘活’了。”呂忠梅說。
“但我國的雨水收集利用率僅為20%左右。”呂忠梅接著說，水體在循環過程可以增加水體溶解氧含量，達到氣相(空氣)與液相(水體)的溶解氧平衡，有利于改善大氣質量和局部的生態環境，“為解決城市遭遇下雨時‘水漫金山’，雨后缺水，河道河渠干涸的困境，建立城市水體的循環體系，讓包括城市雨水在內的水流動起來，逐步實現雨水‘流得動、存得住、回得來’的水循環體系，對于城市的可持續發展具有重要意義”。
呂忠梅指出，這種城市水資源循環過程也是構建“活水城市”的重要內容：“‘活水城市’的概念是科學的、可持續發展的，它體現了城市環境文化，有利于城市水資源的科學利用和綠色低碳城市建設，是解決水資源短缺的有效手段之一，也為改善城市水體和大氣質量提供有益的啟示。”
“不能用違背生態規律的辦法保護生態環境。”呂忠梅反復強調。
