隨著國家工業(yè)化進(jìn)程深入和環(huán)境執(zhí)法加強(qiáng)，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生和認(rèn)定量也隨之劇增。危險(xiǎn)廢物污染防治的總原則為“減量化、資源化、無害化”，而“資源化”原則又是其核心一環(huán)，通過點(diǎn)對點(diǎn)利用、降級使用、循環(huán)使用以及提純再生等綜合利用方式，提高危險(xiǎn)廢物利用率，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)，降低污染排放。國家相關(guān)法律法規(guī)鼓勵(lì)危險(xiǎn)廢物綜合利用，并對此實(shí)行危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可制度。筆者結(jié)合日常監(jiān)督執(zhí)法和行政管理工作實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)在危險(xiǎn)廢物綜合利用領(lǐng)域存在一些亟待破局的難題，也對此有一些思考，本文試著做一個(gè)梳理。
問題 危廢綜合利用領(lǐng)域存在哪些突出困難？
一是綜合利用類產(chǎn)物的定性存在機(jī)制性障礙。
綜合利用經(jīng)營許可審批中經(jīng)常遇到如何判定產(chǎn)品與廢物的問題。
一方面，《危險(xiǎn)廢物鑒別通則》（GB5085.7）中危險(xiǎn)廢物處理后判定原則明確規(guī)定，具有毒性和感染性等一種或一種以上危險(xiǎn)特性的危險(xiǎn)廢物處理后的廢物仍屬于危險(xiǎn)廢物，多數(shù)危險(xiǎn)廢物綜合利用后產(chǎn)物首先要明確其屬性屬于產(chǎn)品還是廢物，但此項(xiàng)認(rèn)定職能不在生態(tài)環(huán)境部門。
另一方面，最新出臺(tái)的《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)通則》（GB34330-2017）規(guī)定，在綜合利用的產(chǎn)物滿足國家或地方制定的被替代原料生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，且該產(chǎn)物所含有毒成分不高于利用被替代原料生產(chǎn)的產(chǎn)品中有毒成分含量。這就進(jìn)一步增加危險(xiǎn)廢物綜合利用合規(guī)性的難度。
現(xiàn)行產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系是按照正常原料生產(chǎn)流程確定的，并不涵蓋含有各類雜質(zhì)的廢物綜合利用情況。實(shí)際情況是，廢物綜合利用是否可行（經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境三方面）都需要生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)來判斷，而質(zhì)檢等部門并沒有及時(shí)出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。
危險(xiǎn)廢物綜合利用行業(yè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)支撐，最終會(huì)造成大多數(shù)危險(xiǎn)廢物綜合利用許可證審批不合規(guī)。這樣，不僅會(huì)浪費(fèi)本可再生的資源，更嚴(yán)重的是造成數(shù)以百萬噸的危險(xiǎn)廢物無法落實(shí)處置去向，會(huì)帶來難以估量的環(huán)境問題。
二是綜合利用后產(chǎn)物去向難以管控。
部分危險(xiǎn)廢物綜合利用單位僅考慮產(chǎn)品能否滿足相關(guān)性能需求，對產(chǎn)品最終用途的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)未進(jìn)行分析，且產(chǎn)品質(zhì)量管理部門無管控措施，生產(chǎn)出來的所謂產(chǎn)品造成污染的情況時(shí)有發(fā)生。
如利用廢溶劑制作燃料油，僅關(guān)注其中熱值的高低，而忽略燃燒過程中產(chǎn)生的大量有毒有害物質(zhì)；利用含重金屬的廢酸作為廢水處理劑，易導(dǎo)致污水處理廠排水重金屬超標(biāo)；利用含農(nóng)藥中間體或醫(yī)藥中間體成分的工業(yè)鹽作為道路融雪劑，易導(dǎo)致水體和土壤污染等。
三是綜合利用次生固廢產(chǎn)生量大。
多數(shù)危險(xiǎn)廢物綜合利用單位關(guān)注的重點(diǎn)是有價(jià)值的物質(zhì)。在利用過程中，入場分析能力不足，前端有害物質(zhì)控制不嚴(yán)，生產(chǎn)過程污染防治措施不到位，末端產(chǎn)生大量次生固廢或危險(xiǎn)廢物，難以落實(shí)安全處置途徑。
如部分污泥利用企業(yè)，將有利用價(jià)值的鎳、錳等金屬元素提取完成后，產(chǎn)生大量尾渣未按規(guī)定處置。
四是部分地區(qū)行政管理力量薄弱。
由于部分地區(qū)環(huán)評審批把關(guān)不嚴(yán)，甚至存在錯(cuò)評、漏評的情況，對危險(xiǎn)廢物綜合利用產(chǎn)物是產(chǎn)品還是廢物認(rèn)識(shí)不到位，定性不準(zhǔn)確，污染防治要求不嚴(yán)，給后續(xù)的許可證審批帶來較大難度。加之基層生態(tài)環(huán)境部門許可證技術(shù)審查力量不足，存在部分綜合利用許可證頒發(fā)不嚴(yán)謹(jǐn)，如個(gè)別地區(qū)核發(fā)利用工業(yè)污泥制磚的許可證。
五是危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)安全監(jiān)管存在履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。
部分行業(yè)綜合利用過程存在一定的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，甚至需要取得相關(guān)安全生產(chǎn)許可證才能開工生產(chǎn)，比如江蘇省的廢溶劑回收單位大多數(shù)都取得了危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證。
但是，長期以來環(huán)境安全和生產(chǎn)安全存在監(jiān)管模糊地帶，近年來多地發(fā)生的安全生產(chǎn)事故，其他相關(guān)部門總是將安全生產(chǎn)責(zé)任推卸給生態(tài)環(huán)境部門，并對生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)工作人員進(jìn)行問責(zé)，這一做法存在較大爭議。
對策 從制度、執(zhí)法層面破局，提升危廢安全利用效率
針對危險(xiǎn)廢物綜合利用領(lǐng)域客觀存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)以問題為導(dǎo)向，從制度體系、執(zhí)法監(jiān)管等層面破局，切實(shí)提升危險(xiǎn)廢物安全利用效率，減少污染排放，保障環(huán)境安全。
一是開展危險(xiǎn)廢物綜合利用行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入條件研究。
積極研究制定有關(guān)行業(yè)管理準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格許可證審批，切實(shí)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。具體來說，可以在細(xì)分行業(yè)出臺(tái)綜合利用行業(yè)準(zhǔn)入條件，對常見的實(shí)際產(chǎn)廢量大綜合利用危險(xiǎn)廢物項(xiàng)目，如廢酸、廢礦物油、廢溶劑等，研究出臺(tái)地方性的規(guī)范性文件，加以規(guī)范引導(dǎo)。
還可以研究出臺(tái)負(fù)面清單，對一些常見的危險(xiǎn)廢物，如制備油漆稀釋劑、燃料油、凈水劑、防水涂料、建筑材料等，其綜合利用產(chǎn)品嚴(yán)禁進(jìn)入食品、藥品等食物鏈環(huán)節(jié)。
再有，試點(diǎn)開展研究制定相關(guān)危險(xiǎn)廢物綜合利用產(chǎn)品的地方標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)對標(biāo)《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)通則》相關(guān)要求。
二是強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物利用行業(yè)全過程監(jiān)管。
危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)監(jiān)管是全過程的監(jiān)管，涵蓋環(huán)評、固管和執(zhí)法等多個(gè)環(huán)節(jié)。
在環(huán)評階段，要加強(qiáng)環(huán)評審查工作，對照標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化源頭控制，嚴(yán)格禁止危險(xiǎn)廢物以產(chǎn)品或者中間產(chǎn)品的名義逃避監(jiān)管。
在許可審批階段，在綜合利用經(jīng)營許可證審批過程中，要嚴(yán)格按照項(xiàng)目環(huán)評和項(xiàng)目實(shí)際綜合利用能力進(jìn)行審核，并同時(shí)明確入場接收標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格污染防治措施、劃定最終產(chǎn)品的使用范圍，切實(shí)防范環(huán)境隱患，保障人體健康。
在執(zhí)法檢查階段，要嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，將危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)的執(zhí)法檢查納入“雙隨機(jī)、一公開”，并加強(qiáng)基層執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)，做到依法執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊超標(biāo)排放等環(huán)境違法行為。
三是積極引導(dǎo)綜合利用行業(yè)提檔升級。
按照《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)通則》要求，對于國家沒有明確禁止的新技術(shù)新工藝，在有利于環(huán)境保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，設(shè)立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，充分鼓勵(lì)技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用；同時(shí)，淘汰不滿足國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的綜合利用項(xiàng)目，不斷提升危險(xiǎn)廢物綜合利用水平，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
四是進(jìn)一步理清綜合利用企業(yè)的環(huán)境安全和生產(chǎn)安全監(jiān)管職責(zé)。
環(huán)境安全和生產(chǎn)安全屬于不同范疇的安全概念，在法律上也有不同的規(guī)定。
《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門依法對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，依法負(fù)責(zé)危險(xiǎn)廢物的環(huán)境污染防治監(jiān)管，依法履行環(huán)境安全的管理職責(zé)。而法律并未賦予生態(tài)環(huán)境部門安全生產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)力，再者生態(tài)環(huán)境部門“三定”方案中，也并沒有生產(chǎn)安全監(jiān)管的職責(zé)，生態(tài)環(huán)境部門依法不承擔(dān)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營企業(yè)的生產(chǎn)安全。
另外，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》等，其他相關(guān)部門依法對安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，依法負(fù)責(zé)危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)的安全監(jiān)管。
綜上，生態(tài)環(huán)境部門依法承擔(dān)危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)污染防治和環(huán)境安全監(jiān)管工作，其他相關(guān)部門依法履行危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)生產(chǎn)安全監(jiān)管職責(zé)。
問題 危廢綜合利用領(lǐng)域存在哪些突出困難？
一是綜合利用類產(chǎn)物的定性存在機(jī)制性障礙。
綜合利用經(jīng)營許可審批中經(jīng)常遇到如何判定產(chǎn)品與廢物的問題。
一方面，《危險(xiǎn)廢物鑒別通則》（GB5085.7）中危險(xiǎn)廢物處理后判定原則明確規(guī)定，具有毒性和感染性等一種或一種以上危險(xiǎn)特性的危險(xiǎn)廢物處理后的廢物仍屬于危險(xiǎn)廢物，多數(shù)危險(xiǎn)廢物綜合利用后產(chǎn)物首先要明確其屬性屬于產(chǎn)品還是廢物，但此項(xiàng)認(rèn)定職能不在生態(tài)環(huán)境部門。
另一方面，最新出臺(tái)的《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)通則》（GB34330-2017）規(guī)定，在綜合利用的產(chǎn)物滿足國家或地方制定的被替代原料生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，且該產(chǎn)物所含有毒成分不高于利用被替代原料生產(chǎn)的產(chǎn)品中有毒成分含量。這就進(jìn)一步增加危險(xiǎn)廢物綜合利用合規(guī)性的難度。
現(xiàn)行產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系是按照正常原料生產(chǎn)流程確定的，并不涵蓋含有各類雜質(zhì)的廢物綜合利用情況。實(shí)際情況是，廢物綜合利用是否可行（經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境三方面）都需要生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)來判斷，而質(zhì)檢等部門并沒有及時(shí)出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。
危險(xiǎn)廢物綜合利用行業(yè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)支撐，最終會(huì)造成大多數(shù)危險(xiǎn)廢物綜合利用許可證審批不合規(guī)。這樣，不僅會(huì)浪費(fèi)本可再生的資源，更嚴(yán)重的是造成數(shù)以百萬噸的危險(xiǎn)廢物無法落實(shí)處置去向，會(huì)帶來難以估量的環(huán)境問題。
二是綜合利用后產(chǎn)物去向難以管控。
部分危險(xiǎn)廢物綜合利用單位僅考慮產(chǎn)品能否滿足相關(guān)性能需求，對產(chǎn)品最終用途的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)未進(jìn)行分析，且產(chǎn)品質(zhì)量管理部門無管控措施，生產(chǎn)出來的所謂產(chǎn)品造成污染的情況時(shí)有發(fā)生。
如利用廢溶劑制作燃料油，僅關(guān)注其中熱值的高低，而忽略燃燒過程中產(chǎn)生的大量有毒有害物質(zhì)；利用含重金屬的廢酸作為廢水處理劑，易導(dǎo)致污水處理廠排水重金屬超標(biāo)；利用含農(nóng)藥中間體或醫(yī)藥中間體成分的工業(yè)鹽作為道路融雪劑，易導(dǎo)致水體和土壤污染等。
三是綜合利用次生固廢產(chǎn)生量大。
多數(shù)危險(xiǎn)廢物綜合利用單位關(guān)注的重點(diǎn)是有價(jià)值的物質(zhì)。在利用過程中，入場分析能力不足，前端有害物質(zhì)控制不嚴(yán)，生產(chǎn)過程污染防治措施不到位，末端產(chǎn)生大量次生固廢或危險(xiǎn)廢物，難以落實(shí)安全處置途徑。
如部分污泥利用企業(yè)，將有利用價(jià)值的鎳、錳等金屬元素提取完成后，產(chǎn)生大量尾渣未按規(guī)定處置。
四是部分地區(qū)行政管理力量薄弱。
由于部分地區(qū)環(huán)評審批把關(guān)不嚴(yán)，甚至存在錯(cuò)評、漏評的情況，對危險(xiǎn)廢物綜合利用產(chǎn)物是產(chǎn)品還是廢物認(rèn)識(shí)不到位，定性不準(zhǔn)確，污染防治要求不嚴(yán)，給后續(xù)的許可證審批帶來較大難度。加之基層生態(tài)環(huán)境部門許可證技術(shù)審查力量不足，存在部分綜合利用許可證頒發(fā)不嚴(yán)謹(jǐn)，如個(gè)別地區(qū)核發(fā)利用工業(yè)污泥制磚的許可證。
五是危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)安全監(jiān)管存在履責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。
部分行業(yè)綜合利用過程存在一定的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，甚至需要取得相關(guān)安全生產(chǎn)許可證才能開工生產(chǎn)，比如江蘇省的廢溶劑回收單位大多數(shù)都取得了危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證。
但是，長期以來環(huán)境安全和生產(chǎn)安全存在監(jiān)管模糊地帶，近年來多地發(fā)生的安全生產(chǎn)事故，其他相關(guān)部門總是將安全生產(chǎn)責(zé)任推卸給生態(tài)環(huán)境部門，并對生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)工作人員進(jìn)行問責(zé)，這一做法存在較大爭議。
對策 從制度、執(zhí)法層面破局，提升危廢安全利用效率
針對危險(xiǎn)廢物綜合利用領(lǐng)域客觀存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)以問題為導(dǎo)向，從制度體系、執(zhí)法監(jiān)管等層面破局，切實(shí)提升危險(xiǎn)廢物安全利用效率，減少污染排放，保障環(huán)境安全。
一是開展危險(xiǎn)廢物綜合利用行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入條件研究。
積極研究制定有關(guān)行業(yè)管理準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格許可證審批，切實(shí)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。具體來說，可以在細(xì)分行業(yè)出臺(tái)綜合利用行業(yè)準(zhǔn)入條件，對常見的實(shí)際產(chǎn)廢量大綜合利用危險(xiǎn)廢物項(xiàng)目，如廢酸、廢礦物油、廢溶劑等，研究出臺(tái)地方性的規(guī)范性文件，加以規(guī)范引導(dǎo)。
還可以研究出臺(tái)負(fù)面清單，對一些常見的危險(xiǎn)廢物，如制備油漆稀釋劑、燃料油、凈水劑、防水涂料、建筑材料等，其綜合利用產(chǎn)品嚴(yán)禁進(jìn)入食品、藥品等食物鏈環(huán)節(jié)。
再有，試點(diǎn)開展研究制定相關(guān)危險(xiǎn)廢物綜合利用產(chǎn)品的地方標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)對標(biāo)《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)通則》相關(guān)要求。
二是強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物利用行業(yè)全過程監(jiān)管。
危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)監(jiān)管是全過程的監(jiān)管，涵蓋環(huán)評、固管和執(zhí)法等多個(gè)環(huán)節(jié)。
在環(huán)評階段，要加強(qiáng)環(huán)評審查工作，對照標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化源頭控制，嚴(yán)格禁止危險(xiǎn)廢物以產(chǎn)品或者中間產(chǎn)品的名義逃避監(jiān)管。
在許可審批階段，在綜合利用經(jīng)營許可證審批過程中，要嚴(yán)格按照項(xiàng)目環(huán)評和項(xiàng)目實(shí)際綜合利用能力進(jìn)行審核，并同時(shí)明確入場接收標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格污染防治措施、劃定最終產(chǎn)品的使用范圍，切實(shí)防范環(huán)境隱患，保障人體健康。
在執(zhí)法檢查階段，要嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，將危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)的執(zhí)法檢查納入“雙隨機(jī)、一公開”，并加強(qiáng)基層執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)，做到依法執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊超標(biāo)排放等環(huán)境違法行為。
三是積極引導(dǎo)綜合利用行業(yè)提檔升級。
按照《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)通則》要求，對于國家沒有明確禁止的新技術(shù)新工藝，在有利于環(huán)境保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，設(shè)立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，充分鼓勵(lì)技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用；同時(shí)，淘汰不滿足國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的綜合利用項(xiàng)目，不斷提升危險(xiǎn)廢物綜合利用水平，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
四是進(jìn)一步理清綜合利用企業(yè)的環(huán)境安全和生產(chǎn)安全監(jiān)管職責(zé)。
環(huán)境安全和生產(chǎn)安全屬于不同范疇的安全概念，在法律上也有不同的規(guī)定。
《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門依法對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，依法負(fù)責(zé)危險(xiǎn)廢物的環(huán)境污染防治監(jiān)管，依法履行環(huán)境安全的管理職責(zé)。而法律并未賦予生態(tài)環(huán)境部門安全生產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)力，再者生態(tài)環(huán)境部門“三定”方案中，也并沒有生產(chǎn)安全監(jiān)管的職責(zé)，生態(tài)環(huán)境部門依法不承擔(dān)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營企業(yè)的生產(chǎn)安全。
另外，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》等，其他相關(guān)部門依法對安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，依法負(fù)責(zé)危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)的安全監(jiān)管。
綜上，生態(tài)環(huán)境部門依法承擔(dān)危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)污染防治和環(huán)境安全監(jiān)管工作，其他相關(guān)部門依法履行危險(xiǎn)廢物綜合利用企業(yè)生產(chǎn)安全監(jiān)管職責(zé)。
