在可再生能源裝機量一路高歌猛進的時候，伴隨而來的是對土地資源的不斷需求，用地問題也逐漸成為行業公認的“三座大山”之一。

以光伏為例，其項目發展和用地緊缺之間的矛盾愈發凸顯。

9月15日，自然資源部集中公開約談2023年督察發現的9個違法違規問題突出地市。其中多個問題涉及到光伏，如河北省石家莊市光伏用地違法違規占用耕地4520.84畝。

還有，在一個多月前，央企針對江蘇泗洪光伏項目拆除再次發起招標，光伏違規用地也再被推到了風口浪尖。

該項目于2017年獲批開建，2018年陸續并網。2022年，該項目由于占用行洪通道以及未依法依規辦理水行政許可手續而受到核查，按照審查意見，將要求不符的光伏等設施有計劃地調整退出。

根據信息顯示，該項目違規的追溯政策是2021年《水利部關于印發河湖管理范圍內建設項目各流域管理機構審查權限的通知》和2020年完成的泗洪縣《天崗湖保護規劃》。但是，這兩個文件均在該項目并網后近2年后才落實開展。

如若再往前追溯，該項目的申報材料完善，且具備泗洪縣水利局的批復意見。此前合法合規的項目卻被動成為了“違規”項目？

其實，不僅是江蘇泗洪光伏項目，今年還有多個央國企光伏項目發起了電站拆除的招標公告，拆除原因為違規占地。據了解，個別項目拆除規模高達60MW，部分項目還未建成便因違規用地被勒令拆除。

上述情況，只是“狂飆”的光伏項目面臨土地約束的“冰山一角”。

為何近期光伏違規項目頻出？這究竟是什么原因導致？會不會有一大批項目開展將受阻？光伏企業應該如何應對？

01 光伏用地為何愈發收緊？

最大的原因跟我國的耕地有關。目前，我國以不到全球10％的耕地，承載著全球五分之一的人口。2006年，國家統計局與原農業部基于當時人口、糧食畝產與復種指數等因素，計算出若確保2030年我國糧食自給率穩定在95％以上，則至少需要18億畝耕地。

但是，“國土三調”結果顯示，2019年底，我國耕地面積19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。從“國土二調”至“國土三調”的10年間，我國建設用地總量增加了26.5%，再加上違法違規占用耕地問題時有發生，耕地減少1.13億畝。

這對于《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》中明確的保護18.65億畝全國耕地，保持到2035年不變的目標岌岌可危。

如果要完成這個目標，需每個省份都要保護耕地，節約集約用地，并且需按“三區三線”劃定。

所謂“三區三線”，是指農業空間、生態空間、城鎮空間三個區域，其分別對應劃定的耕地和永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界、生態保護紅線三條控制線。

其中，在《土地管理法實施條例》和近年來的國家文件中，耕地保護紅線居三條控制線之首，是優先的控制線。

而部分省份一方面本身耕地缺口較大，另一方面由于2013年的《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》和2014年光伏扶貧等政策引發各地光伏電站地塊數量爆發式增長，導致毀林、破壞耕地等用地亂象頻出。

因此，國家開始收緊光伏用地政策。2017年，國家發布《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》，并提到對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，其光伏方陣在占用除永久基本農田以外的農用地時無需辦理轉建手續，在保障農用地可持續利用的前提下可不改變原用地性質。

文件中所提到的“不改變原用地性質”，意味著企業占用耕地做“農光互補”項目可以，前提是耕地不能撂荒。

直到2022年6月，自然資源部下發《關于支持光伏發電產業發展規范用地用林用草管理有關工作的通知》（征求意見稿），提出對于利用農用地建設復合光伏項目的，不得占用耕地和林地。

據業內人士稱，這時候部分農光互補項目實際已被叫停。

2023年4月，國家又出臺《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》，更加明確提出，光伏發電項目選址應當避讓耕地，新建、擴建光伏發電項目，一律不得占用永久基本農田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北內蒙古重點國有林區。所有光伏方陣用地一律不得占用耕地。

在這大環境下，無論是存量項目還是新增項目，光伏用地的合規性已經引起整個行業的擔憂。

02 光伏項目因土地問題暫停，企業被拖垮

不論是耕地還是林草地，新的光伏用地政策都比“十三五”時期要更嚴格了。可見，土地問題是每一家光伏企業都必須要闖的“關口”。

據報道，受18億畝耕地紅線以及占補平衡缺口較大等影響，某西北省份部分區域近期暫停了地面光伏電站的實施，其中包括風光大基地項目。從該省大基地推進情況文件顯示，超過80%的項目存在推進滯后的風險。

另外，據報道，河北的部分農光、林光互補項目也已經完全暫停。

其實，由于土地性質問題而暫停光伏項目在業內人士看來很常見，并表示光伏電站遇到的土地問題也可能會將公司一步步拖垮。

中利騰暉光伏技術有限公司陳杰表示，“由于用地問題，我們很多項目遲遲拿不到備案、上不了網，握在手上成了擺設，想賣也賣不出去。比如在東北某地，電站建設之初，項目所在位置還是一片荒地，為明確土地性質問題，公司通過多種渠道多次向主管部門提交用地申請，但均未得到答復。結果電站建好后，又說那是一般農業用地，最終只能拆除。”

除了“荒地變農田”的問題外，光伏項目還會因管理部門意見不統一而停滯。

要知道，光伏用地項目審批涉及能源、國土、林草、環保等多個部門，但各主管部門的業務出發點不同，規劃、標準存在不協調、不一致的地方。

比如，同一個項目，能源主管部門同意批復，到了國土資源部門就通不過。又或者，項目在實施過程中，某個部門一旦調整規劃，很可能導致項目陷入停滯狀態，或重復提交審批材料。

因此，不少專家呼吁我國可再生能源規劃、土地生態功能保護、國土空間規劃等需銜接一致。

但是，就目前而言，這一樁樁一件件因用地審批或性質等導致停滯、拆除的光伏項目，對于企業而言，應意識到光伏行業已不再是此前的粗放發展態勢。

在當前的用地政策下，合理利用土地、實現土地的集約利用、提高土地價值一定會是新能源未來發展的方向之一，企業應謹慎對待光伏用地的合規性問題，避免后續風險。

這將又是一堂考驗跨界與實踐的專業課。